政府职能的演变与行政规划“规划”的词义古已有之,简而言之,就是人们对未来长远的筹划和安排。对一般人来说,与之相对应的“计划”是一个更为熟悉的名词。《中庸》里有句古训:“凡事预则立,不预则废。”用今天的话讲,这里所说的“预”就是规划或计划。在古代汉语中,有“规者,正圆之器也”的说法,后来由其表面字意而推演出了谋划、筹划之意。古人所谓“宜未雨而绸缪,毋临渴而掘井”的训诫,更表达了对未来进行规划的重要性。在英语中,对应于规划或计划的词汇主要有plan,programe,project等,它们都蕴含着提前安排某种行为的意思。可以说,对于未来的探索与筹划似乎是人类的本质。从柏拉图的《理想国》到莫尔的《乌托邦》等一系列人类智慧的结晶,无不表现出人们希望以理性为人类计划未来的明显印迹。在国家治理问题上,汉密尔顿指明了一个值得人类永久思考的问题:“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”显然,这种对国家治理的“深思熟虑”更是我们政府的职责所在。
一、行政规划及其现实必要性
行政规划在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色,但在行政法学中的研究却起步较晚,尚未引起学者们的足够关注,具体实践与理论研究之间处于严重失衡的状态。在我国的法律中,由于同时运用了“规划”和“计划”两种用语,造成了国内行政法学界法律用语表述的混乱,往往“行政规划”和“行政计划”被相互混用。但严格说来,“计划”是指工作或行动前预先拟定的具体内容和步骤；“规划”是指比较全面的长远的发展计划。因而“规划”比“计划”更具有宏观性、战略性和长远性。有意思的是,在计划经济盛行的苏联,相关的行政法教科书中也没有抽象出一个“行政计划”或类似的法律名词。相反,在日本、德国的行政法学界,“行政计划”却是一个被广泛使用的词语。就国内而言,可能是为了彻底摆脱计划经济时代的阴影,近年来政府部门更愿意使用“规划”而不是“计划”,这也是我们倾向于把“行政计划”转换为“行政规划”的原因。
各国对行政规划的定义基本是一致的,其核心涵义即为如何有效达成未来行政目的所做的主观的理性设计与规划。正如日本学者室井力所认为的:“所谓行政计划,是指为谋求行政计划化,规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称。”[2](P53)德国学者也认为:“计划行为是指为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程,是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的,甚至相互冲突的利益的过程。”“计划是预先确定的目标及有关必要实现手段的主观设计,是有关安全、简便和迅速地实现预定结果的草案,是计划行为的结果。”[3](P180-181)
随着社会分工的日益加剧,各种社会关系和利益的冲突相互交织在一起,因而社会对其内部的协调一致性的要求也越来越高。特别是作为一种“社会化”大生产的经济活动,更需要强有力的组织、规划和引导。这就是形成马克斯#韦伯所谓“官僚体制”的根本动因。韦伯认为,由于现代社会的复杂性、国家事务的繁杂及现代技术的广泛适用,行政管理应出于技术上的“工具合理性”。官僚体制则具有此优势:“其技术上的优势超过任何其他的形式。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力。”[4](P296)而且“纯粹的官僚体制的行政管理,纯粹从技术上看,是实施统治形式上最合理的形式。人们只能在行政管理的-官僚体制化.和-外行化.之间进行选择,而官僚体制化的行政管理优越性的强大手段是:专业知识”[5](P248)。
正是基于行政内在的“合目的性”,行政才成为一种“积极性的、针对将来的塑造活动”[6](P7)。行政规划也由于其鲜明的“理性设计”而成为能最充分展现行政这一特性的行政行为。因此,学者们对行政规划的现实必要性是毫无疑问的。显然,“行政计划的必要性在以为整体实施各种行政活动和便宜达到行政的目的。在行政活动多样化、扩大化的今天,单独实施个别的行政与其他行政活动之间产生摩擦或冲突的可能性是很大的。本来应委托私人进行的社会活动、经济活动,有时要求行政机关予以引导或调整。这种情形下的行政计划的必要性,不得予以否定”[2](P53)。“现代国家的行政不比农业或早期工业时代一样,许多国家政策的实行都必须-慎谋而后动.,因为愈重要的行政措施一定会牵涉到人民的权利义务、国家预算的来源、社会的反应,,所以必须事先作周详的规划。”[7](P239)特别是,“在今日,随着经济的发展,生存竞争中日益激烈,由于追求理想目标的时间日愈急迫,加上生活空间的不足以及财政资源的有限性,更使得国家行政计划愈来愈重要”[8](P37)。这种理性的、周详的事先规划与安排正是行政规划所要竭力达成的目标。
二、政府职能的历史演变
从历史上看,上述行政规划的必要性并不是不言自明的,而是与政府职能的变迁联结在一起的。在以“自由放任”为主流的古典自由主义思想下,经济发展寄希望于市场这一“看不见的手”的安排,政府的职能范围受到最大限度的拘束,没有给政府计划或规划的施展留下足够的空间。在此时期,“管得最少的政府,是最好的政府”已成为一个标志性的格言。在亚当#斯密看来,在自由市场经济中,政府应尽到三种职能:(1)保护国家,使其不受其他国家的侵犯；(2)维持社会公正与秩序；(3)建设并维持一定的公共机关以及一定的公共工程,例如道路、运河、教育等。这种国家的类型就是通常的“夜警国家”,政府扮演的只是“守夜人”的角色。在行政法学中,我们称之为“秩序行政”,即单纯以创设良好的公共秩序为目的,而不主动干预社会的发展。
当人们发现“市场失灵”的事实后,这种传统的“消极行政”观念被彻底颠覆了。由于自由市场内在的致命缺陷,一系列无法由市场本身解决的经济和社会问题,在19世纪末20世纪初纷纷显露出来。凯恩斯的政府干预理论更使人们相信政府再也不能袖手旁观了。于是,许多国家纷纷改变对市场被动的不干预政策,逐步加强组织和管理经济的职能。在整个20世纪上半叶,政府的权力日益扩大,无论在东方还是西方,无论在社会主义苏联还是资本主义欧洲国家和美国,尽管政府干预的程度和范围有所不同,但强调政府职能的积极作用是各国一致的做法。此时,政府大规模地进入了以前甚少涉足的经济和社会领域,对公民进行“从摇篮到坟墓”的全面管理与服务成为“行政国”现象的形象描绘。于是,在德国行政法学中产生了“生存照顾”和“给付行政”理论,希望借助政府的力量缓解各种社会问题。值得注意的是,刚刚闭幕的党的十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。这使得延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”,这一变化是耐人寻味的。这种社会对政府治理能力的全面要求,使政府的规划成为一个必不可少的手段。
由此,行政规划的兴起与国家任务的变迁有着内在的一致联系,国家职能的复杂化和多样化使规划在现代行政领域内应用的广度和深度得以显著扩展。恰如德国著名行政法学家毛雷尔所言:’国家计划并非现代现象,以前也有,只不过其重要性在现代明显增加。计划的适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。在19世纪的自由法治国家时代,国家管理的范围限于排除危险,计划自然萎缩；国家不进行积极的创造,而是主要限于对破坏公共安全和秩序的行为做出反应。在现代社会法治国家,危险排除行政之外的给付行政和行政塑造活动任务使计划成为国家活动的重要手段。”[6](P40)但是到20世纪70年代后,随着金融危机的出现,政府干预过程中产生了一些副作用,比如政府权力的寻租及严重的官僚主义倾向等。与“市场失灵”相对应,人们称之为“政府失败”。也正是在这种背景下,政府“治道”的变革成为摆脱困境的必然选择,其主旨在于政府要放松对社会经济生活的干预,给市场更大的自由度。也就是说,政府的作用是补充市场,而不是取代市场,是“掌舵而不是划桨”。
三、摆在我国政府面前的两个课题
斯大林认为,国民经济有计划发展的规律是社会主义特有的经济规律,“社会主义经济是最统一最集中的经济,社会主义经济是按计划进行的”[9](P122)。由此,计划经济成为社会主义的另一个代名词,计划被作为社会主义国家政府活动的专利品。而在中国,邓小平“计划和市场都是经济手段”的著名论断根本破除了这一思维定式。中国走向了从计划经济到市场经济的转变之路,政府的职能也随之必须发生转变。就目前的行政规划而言,我国政府至少要面对两个问题的挑战,而如何回应这些挑战必定贯穿着政府变革过程的始终。
第一,如何构建有为政府和有效政府?
对计划经济的否定并不表明计划的不必要,相反,市场经济对政府计划的“质”提出更高的要求。所谓有为政府和有效政府是指政府应有所作为,积极主动干预社会经济生活而不能“无为而治”,而且政府的作为必须是有效率的。“如果没有有效的政府,经济的、社会的可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。这已越来越成为人们的共识。”[10](P17-18)而科学有效的政府规划是提升政府效能必不可少的手段。行政规划所要完成的任务就是围绕既定行政目标,综合运用各种管理手段和专业化的行政知识,协调各种社会利益关系,对多元利益进行衡量以实现多元利益之间的总体平衡。特别是党的十六届四中全会提出构建“社会主义和谐社会”的历史重任,其着眼点在于实现社会整体利益的协调。这涉及到如何正确处理个人利益与国家利益、私人利益与公共利益以及长远与短期利益、局部与整体利益的相互协调关系,而这一切都离不开合理的政府规划。
第二,如何控制政府的行政规划权力?
“治大国若烹小鲜”是老子的一句格言,言外之意就是治国不能乱折腾而要张弛有度。对现代法治国家而言,这就涉及到如何控制政府权力的问题,防止权力脱离法治的轨道。在西方的传统中总蕴藏着一种认为政府是“恶”的价值取向,就像孟德斯鸠所说“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。因此,人们对政府权力时刻保持着防御之心,从而形成了谨慎使用权力的宪政精神。政府对社会经济生活参与规划与协调,实质上就是国家权力的行使。而政府权力是一把“双刃剑”,既有可能是促进经济发展的强大动力,又可能是阻碍经济发展的重大因素。有人就行政权力和行政法之间的关系做了一个生动的比喻:“将强大的政府权力比作一个储满水的大水库,水库灌区的人们是不可以没有水库里的水的,水将给他们带来生活的方便和丰收的喜悦,但是储满水的水库没有坚固的堤坝是不可想象的。否则,堤坝缺口,洪水泛滥,就会给人们带来无尽的灾难。”[11](P149)行政法就好比水库的堤坝,堤坝是控制水的,行政法则是控制政府权力的。对行政规划权力滥用的疑虑是造成限制政府规划空间的根源,要打消这种疑虑就必须建立完整的权力控制机制。对我国政府而言,问题的关键在于如何建立并完善行政规划权力的监管体系,抑制以公共利益之名行个人利益之实的作法,以充分利用和控制政府的行政规划行为,达到兴利除弊的目的。
参 考 文 献
[1]汉密尔顿等.联邦党人文集[M].程逢如等译.北京:商务印书馆,1995.
[2]室井力.日本现代行政法[M].吴微译.北京:中国政法大学出版社,1995.
[3]汉斯.沃尔夫,奥托.巴霍夫,罗尔夫.施托贝尔.行政法(第二卷)[M].高家伟译.北京:商务印书馆,2002.
[4]马克斯.韦伯.经济与社会(下卷)[M].林荣远译.北京:商务印书馆,1997.
[5]马克斯.韦伯.经济与社会(上卷)[M].林荣远译.北京:商务印书馆,1997年.
[6]哈特穆特.毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京:法律出版社,2000.
[7]陈新民.中国行政法学原理[M].北京:中国政法大学出版社,2002.
[8]陈清秀.行政计划制定之手续与行政救济[J].宪政时代,1988,(4).
[9]斯大林全集[M].北京:人民出版社,1954.
[10]世界银行.1997年世界发展报告——变革世界中的政府
[M].蔡秋生等译.北京:中国财政经济出版社,1997.
[11]曾繁正等.西方主要国家行政法行政诉讼法[M].北京:红旗出版社,1998.
文章来源： 法治政府网