摘 要：当下中国的行政规划似乎是在一个法治的“真空”内运行，规划的变更表现的尤为明显，完全不顾及行政行为的信赖保护，也不对合法权益受到损害的利益相关人予以补偿。这种现象的存在严重背离了我们建设法治政府的要求，也极大的损害了民众对政府的信任和尊重。因此，有必要对行政规划变更中所存在的主要问题进行反思，从而在实体和程序两方面对行政规划的变更予以法律规制。
当人类进入现代社会，社会生活愈加复杂，社会分工便日益细化，人们之间的社会关系和利益也因此而变得冲突和矛盾不断。对于现代社会而言，建立一个强有力的组织加强协调以维护其内部的稳定和促使其不断向前发展成为一个迫切的要求，而在今天看来，只有政府才可以担当如此重任。然而，需要注意的是， “现代国家的行政不比农业或早期工业时代一样,许多国家政策的实行都必须‘慎谋而后动’,因为愈重要的行政措施一定会牵涉到人民的权利义务、国家预算的来源、社会的反应……所以必须事先作周详的规划”。[1]因此，通过行政规划来实施对社会的管理已经成为不可避免的趋势，而合理有效的行政规划不仅可以统筹行政主体自身以及其组成部门之间的行动，使其所控制和支配的社会各种资源得到最为有效的利用，而且可以在其拟定过程中听取各方意见，有利于现存的和未来潜在的问题的解决。[2]
从定义上来看，笔者认为将行政规划界定为 “行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标,对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的计划” 似乎更为合理一些。其本质应是一种行政主体对当下以及未来人们彼此之间以及人类同自然之间利益的衡平。诚如德国学者所界定的那样其“是为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程,是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的,甚至相互冲突的利益的过程。”[3]
然而，拘于人类理性的局限和不足，对于自身行为所可能产生的结果和意义，人们是无法完全准确预见的。[4]应该承认，这种理性的局限和不足同样存在于政府机构。而其产生的结果之一，便是政府需要对被“证明”是“失败”的行政规划进行变更。这甚至可以说是行政规划正常的“生理现象”。[5]因此，我们需要经常面对行政规划的变更，以及因这种变更而带来的种种可能的后果，包括那些我们并不十分乐意见到的结果。当然，这并不意味着我们对政府随意、任性地变更自己的规划予以承认，更不意味我们对这种随意和任性应该忍受而无所怨言。我们要做和能做的是对这种变更进行法律规制。这无疑也是一个真正追求民主法治的国度，一个正在建立“法治国家”的政府所应尽的职责和义务。
一、行政规划变更所存在的问题以及其可能的后果
当下的行政规划变更所存在的问题多多，种种问题似乎表明其是游离在一个不受规制的法治化的“国度”之外，其中主要和需待解决的问题在于：
1．行政规划没有法律依据随意地变更，而这种变更又多以公共利益为幌子
在市场经济的早期，人们普遍认为“最好的政府，就是管得最少的政府”，作为社会的“守夜人”，政府仅需负责人民安全、维护社会秩序等。然而，随着社会的发展和日益复杂，政府开始主动或者被动地全面干涉社会事务,变成了“从摇篮到坟墓”的全能政府。应当说这种变化是必然而不可避免的。不过，在这过程中，政府任性的随意而为的危险也大大增加，为此大陆法系国家在授予行政机关以广泛的社会管理权和自由裁量权时，同时确立和发展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信赖保护原则。法律至上原则要求行政机关的职权行为必须得到法律的授权和以法律为最终依据，对一些可能对人民权益造成重要的危害的行为必须由法律来规定而不能行政机关自己裁量。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。[6]
可惜的是，这两个原则在当下中国并没有得到实施，以致于在现实中“没有法律依据也可以制定行政规划已经成为司空见惯的通例”。[7]而行政规划主体不合法、超越法定权限、背离法定程序等似乎也不是什么离奇的事了，而通过这种规划得来的结果，又不被行政机关自身尊重。以城市规划为例，“就时常发生一些遵从领导意志而忽视规划严肃性的例子，往往因个别领导一句话就改变原有的规划。”[8]
这种随意地变更之所以产生，在很多时候是因为行政机关简单地、错误地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和维护者（政府）当作了利益人自身（民众）的结果，以为只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行为。于是，实践中便产生了大量行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而损害民众利益之实的事件。毫无疑问，政府如此行为的结果是相当有害且具有“破坏性”的，既破坏了其自身工作的连续性和稳定性，使公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态，也使得民众对政府的信赖不断丧失。
2．行政规划变更的程序不公开、不民主、不完善，严重侵犯利益相关人的权利
行政规划的终极目的是更好地促进社会的发展，其行为大多关涉大众福祉和公共利益，其一旦以法定程序确定下来，便会对一定区域和范围内的公民产生不可忽视的影响。然而，当下中国的行政规划无论是制定程序，还是变更程序我们都无从看到规划所涉及的利益相关人的身影，当然，也听不到他们表达自身利益的声音。[9]于是，一次次的行政规划的变更都是在利益相关人没有参与，甚至毫不知晓的情况下作出。那么，这种规划的合法性和正当性到底缘于何处呢？难道仅仅因为政府是公共利益和人民的代表，其就可以撇开其“被代理人”——人民而任意行为吗？
需要注意的是，对于行政机关作出的行政规划，由于其涉及当下以及未来某一段时期内政府对社会资源和利益的调控和分配，基于对政府的信任和对其特殊地位的考虑，民众对其是不可能不加理会的。通常情况下，民众会按照行政规划所确定的方案和路线来调整自己的行为。例如，当行政规划把城市的一个区域规划为开发区时，很多民众可能便会争先恐后地到该地投资。然而，在一个不是相当长的时间内，政府便废止了原来的规划而重新做出另外的规划，而这种规划的变更只是因为领导人的更替或者执政理念的转变（这种情况在当下中国也并不少见）。或许，可以有这样或者那样的理由来充分证明政府规划变更的必要性。然而，民众按照行政规划所进行的投资和建设，所消耗的物力和财力难道就这样随着规划的变更而付之东流而吗？如果说市场经济条件下，理性的“经济人”必须面对决策中的风险和承担因这种风险而来的损失，那么这种因规划变更而带来的风险和损失是不是应该由民众来承担？
3．行政规划变更的救济和补偿制度缺失，致使利益相关人的合法权利得不到保障
可以确定无疑的是，在很多情况下，行政规划的变更会给相当一部分相对人造成不利的后果，尽管并不总是这样。然而，对于行政规划变更不服的救济，我们几乎无法从现行法律中找到有效的法律依据。按照当前行政法的理论和分类，行政规划及其变更行为是抽象行政行为。根据《行政复议法》的规定，这种变更可以在复议过程中一并审查，然而这种行政机关内部的救济方式所能起到的作用并不如意。[10]而根据《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，因行政规划受到损害的权利基本上处于无救济状态。
对行政规划的变更进行合理的法律规制应该是行政规划制度中的一个极为重要组成部分，其重要性就在于对已经按照法定程序和充分听取公众意见的规划予以有效的“保护”，这既是对民众利益的一种保护，也是对先前的行政行为的公信力和确定力的尊重，毫无疑问，这也是诚信政府、责任政府的内在要求。因此，我们所架构的行政规划变更的具体制度和程序也应当以此为价值和逻辑起点。[11]本文将从实体和程序两个路向进行展开，并着眼于建立合理、有效的规制制度。
二、对行政规划变更的实体规制
1．信赖保护原则
按照现代行政法理念，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。对相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。所谓存续保护，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。所谓财产保护，即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以补偿。即当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，即使出于公共利益的需要必须变更、撤废该行政行为时，也应给予相对人正当的补偿。作为对相对人权利的莫大干预，行政规划变更必须置于信赖保护原则的规制之下，即行政机关必须信守已经作出的行政规划决定，不得随意变更。
2．公共利益（Public Interest）的考量
对行政规划变更进行实体规制，考量和认定其变更是否符合公共利益，无疑应当是一个不容回避的问题——因为即便是基于信赖保护原则的要求，政府也可以“公共利益”为由而变更行政规划。从世界范围来看，法治发达国家在行政规划变更的具体制度和程序的规定上可能存在着差异，但都毫无例外地把“公共利益” 的认定作为行政规划变更的重要前提。而在已有的关于行政规划的论述中，各国学者们都认同这样一个观点，即行政规划是关涉整个社会或者社会的某一部分（行业）的重大利益的行为，因此在其变更程序中强调其应当符合公共利益的要求是必要的。之所以有这样的要求就在于，先前的行政规划之所以被确定就在于其是符合公共利益的，那么如果这个规划需要变更而不是基于公共利益，就不能赢得其自身的正当性和合法性。当然，在这里需要承认的是，社会在不断发展，公共利益的内容也随之不断发生变化和调整，这使得重新界定和考量何为“公共利益”，成为了必要，也有了可能。
所以问题的关键聚焦在何为“公共利益”？由于其内涵的模糊性和不可捉摸性，使得准确完整地对其进行界定是很困难的，虽然很多学者对何为“公共利益”都曾进行过深入地探讨。一些理论学家甚至认为给公共利益下一个明确的定义是不可能的。[12]
不过，这并不表明公共利益是一种不可言状的虚无飘渺，尽管无法准确定义其内涵，但是可以达成共识的是,公共利益应当具有社会共享性。其表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求，这种需求的满足需要通过公众集体行动、有组织的供给方式才能实现。如果进行非语境化的语意分析，以下两个层面的理解将会十分有益：第一，所谓社会性是指公共利益具有相对普遍性或非特定性，其并非特定的、部分人的利益。即其应当为一定范围内不特定人服务而没有商业利益包含在内。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”，公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。[13]而从物质表现形式上来看，公共利益的主要的现实的表现为公共物品——即“是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。[14]在今天看来，公共物品多表现为社会公众可以共享的产品、服务或资源，主要包括国防、治安、法律制度、公共基础设施、重大科研成果、基础义务教育、公共卫生保健、社会保障和公共福利制度等等。
当然，这只是表明“公共利益”是一个现实存在，而且具有具体表现形态的概念。不过一个更为重要的问题还在于，我们需要确定一个正当的程序来确定何为“公共利益”，而这一点将在本文接下来的讨论中予以揭示。
3．利益衡量和比例原则
上述我们对公共利益的问题进行了初步的探讨和解决，然而问题并没有完全解决，也没有到此结束。我们或许还应该考虑是不是政府只要基于“公共利益”的要求就可以变更已经发生法律效力的行政规划？
对这个问题的回答需要在一个更为宏大的“场域”中进行，当公共利益作为独立的主体被纳入社会利益体系之中后，如何协调和衡平公共利益与私人利益之间潜藏的二元对立和紧张就成为人类社会中不容回避的永久性课题之一。在这场利益角逐的博弈过程中，私有财产的神圣性逐渐被财产权的社会性取代，公共利益成为私有财产权行使的界限并作为限制公民权利的标准日益凸现出来。然而，这并不意味着公共利益“天生”就优越于公民的私人利益，当公共利益与私人利益发生冲突时，私人利益让位和服从于公共利益也并非一个不容置疑也无庸质疑的普适真理。我们应当看到公共利益与私人利益在本质上是一致的，公共利益由私人利益组成（尽管并非其简单的叠加），并为维护私人利益而存在。因此，公共利益优于私人利益应当是基于对公共利益与私人利益大小及重要性的分析、考量、权衡后的抉择。
具体到行政规划领域，当政府在决定是否要牺牲私人利益以保障公共利益的实现而进行行政规划的变更时，就应当依照比例原则权衡两者的大小，考量该变更所要实现的公共利益是否真的大于其可能损害的私人利益，然后才能做出选择，而不应先入为主地认为公共利益就一定天然的优先于私人利益。只有这样才能保证私人利益不受公权力的肆意侵犯，才能实现对人权的尊重，而行政规划的变更也才有其存在的正当根据和坚实基础。
三、对行政规划变更的程序规制
现代行政法治的一个重要的标志和要求就是程序正义，通过正当程序的一系列原则和制度来对行政行为的过程加以控制，其要求在制度设计中，应重视公民对行政活动的知情权、参与权，要求将公民作为行政行为的主体而不再是客体来对待。因此，在借鉴正当程序的相关理念和制度的基础上，应当对行政规划变更进行更为合理和严格的程序规制。结合当下中国的特殊国情，具体的程序规制应包括以下几方面的内容：
1．行政规划变更的申请。行政规划方案的实施过程中，如果基于情势的变更或者其所依据法律的修改需要进行变更，那么首先应由该行政规划的实施机关或者一定数量的利益相关人递交申请给有变更决定权的国家机关，从而启动行政规划的变更程序。在这里笔者认为，对全局性的、应由政府作出的行政规划，变更的决定权应属于相对应的各级人民代表大会。因为人民代表大会才是国家的权力机关，才是公共利益的代表，也只有其才可以对如此重大的问题做出终局性的决定。[15]对于由政府职能部门依职权所做的行政规划，应当由其所隶属的同级人民政府或者上级行政机关（如果该行政机关采用垂直管理体制的话）来决定行政规划的变更。不过，考虑到行政规划的变更可能会影响到相邻的行政区域内人民的利益或者涉及其他行政主体职权，故对产生跨区影响或者涉及其他行政主体职权的行政规划的变更应当听取相邻行政区或者相关行政主体的意见。如果双方产生争议，应由其共同上级机关来作出裁决。
2．行政规划变更的公告。公布行政规划变更方案，是为了让公众在举行听证会之前对行政规划的变更有足够的了解。公告应当在听证会举行前的一定时间内将行政规划变更的事由登载于政府公报或其他的媒介上，并应当允许公众查询。对于公布的内容，应当主要包括以下几方面：第一，需要展示行政规划变更的具体内容，以及变更的具体事实和法律依据；第二，告知利益受影响的行政相对人在一定的时间内可以提出书面异议并递交给听证机关；第三，告知愿意参加行政规划变更听证的公众应在一定的时间内到听证部门进行登记。当然，行政听证机关也可依职权主动通知利益相关人来参加听证会。
3．行政规划变更的听证。听证（Public hearing）是正当程序的基本要求，其本意为申辩、质证。行政法上的听证本质在于政府站在中立的立场上,通过听取利益相互冲突群体的不同意见,从社会公共利益最大化的视角来作出决定。
（1）对于听证制度的理解和把握的关键是对相关主体的利益分配由“谁来行使决定权”和“如何行使决定权”的回答。对这两个问题的不同回答在一定的意义上决定着听证制度中当事人之间不同的法律地位。在我国，行政规划变更听证应由行政规划的决定主体来主持，即该规划拟定主体所对应的同级人民代表大会、同级人民政府、或者其直接上级行政机关来主持，依据不同的情况而定。
（2）对于听政主持人的选任，从各国的规定来看，主要有两种做法，一种是美国的行政法官制，另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任，而采用后一种做法的国家和地区占绝大多数。[16]结合我国的政治体制和现实情况，笔者认为如果需要由人大来决定是否需要变更行政规划的话，应由各级人大常委会选派人员来主持听证，而如果需要由政府或上级行政机关来决定是否批准行政规划的变更，那么应由行政主体的首长或指定的人员来担当此任。
（3）行政规划的变更听证应允许尽可能多的利害关系人参加，即凡受到该行政规划变更影响的个人和组织均应有资格参加行政规划变更的听证。当然，由于行政规划涉及的范围较广，符合听证条件的参与人的人数一般而言也较多，而分散的、单个的公民参与行政规划的变更程序会有诸多不利因素,所以，笔者曾经在论及行政规划的确定程序中提出，在人数众多的情况下“可以让具有相同或相似利益诉求的公民结为一个团体,共同推举一个或若干个公民作为他们的代表参与(可以参照民事诉讼中的多数人诉讼机制)。”[17]在此也应该可以参考。
（4）在听证过程中，行政机关应当说明其是基于何种事实和理由而希望变更行政规划的，这种变更是否符合公共利益的需要，变更行政规划对利益相关人的损害是否小于其试图保护的公共利益？毫无疑问，这就涉及到上文曾提到的通过正当的程序来认定公共利益的问题，也涉及到行政行为的比例原则。对此，笔者认为只有经过听证会的辩论和质证，经过相关利益主体的利益表达，所认定的才是真正的公共利益，而不是将“公共利益”的解释权完全赋予行政机关。而这种公共利益也只有经过比例原则的衡量以后，才可以成为行政规划变更的依据和理由。
4．对于行政规划变更的裁决是行政规划变更的决定机关在进行听证后针对行政规划变更所进行的裁决。只有经过行政规划变更的裁决程序，行政规划的变更才能产生法律效果，没有经过此裁决程序的行政规划变更不具有法律效力的，更不能被实施。当然，为了能够使听证真正起到效果，应当在法律中明确规定行政规划的变更裁决必须依据听证会的案卷来进行，遵循严格的“案卷排他主义原则”。
四、对行政规划变更的救济
1．将行政规划变更纳入司法审查的范围。行政规划作为行政主体行政的方式之一，必然与行政相对人发生关系。而在这过程中，出现与相对人的利益纠纷是不可避免的，特别是在出现随意变更和违法变更时常常会侵害行政相对人的合法权益。然而，根据我国现行行政诉讼法规定，行政规划不能纳入到行政诉讼的受案范围，使得利害关系人在合法权益受到侵害时却无法得到合理的救济，因此，应当完善行政规划的侵权救济机制，允许利害相关人在认为行政规划的变更侵害其合法权益的情况下提起行政诉讼。[18]这不仅有利于保护相对人的合法权益，而且可以有效地监督行政规划的批准者依法行政，从而减少行政规划拟定以及实施中违法行为的发生。
2．对因行政规划变更而导致利害关系人的损失予以补偿。即便是行政规划的变更是合法和正当的，并符合了公共利益和比例原则的要求，那么对于少数公民因此而受到的“特别牺牲”是否要给予补偿？应当注意的是，政府行为一经法定程序作出，即具有确定力、拘束力和执行力，法律要求相对人对此予以信任和依赖，而规划变更的结果之一便是：使信赖政府的规划行为的人遭受到了特别的、额外的和沉重的负担，也即说，公共福利的义务重重压在了一部分公民的肩上，而不是像税收那样将社会作为一个整体来对待，这时，政府对因此而遭受损失的人应给予补偿。因为这种行为无疑已经构成了征用——在今天看来，所谓的征用实质上已经演化为“致使私人财产权益遭受特别牺牲的合法公权力行为”。[19]而对于征用行为，出于社会公平的考虑，国家必须做出公正的补偿。
3．对违法变更行政规划的行为予以惩处。行政规划是一项行政决策，这种决策对一个社会的影响是深远的，比如城市规划的变更可能会改变该城市的发展路向，而无数生活在该城市的居民将因此而受到各种影响。倘若行政规划的变更过程中出现了不应有的违法决策（包括程序违法和实体上不符合公共利益），比如我国过去大量存在的“形象工程”、“面子工程”，就应当对违法变更者追究相应的政治责任、行政责任和法律责任。只有如此，才能有效的防止行政机关们盲目追求短期效应，而置国家、地区的长远利益于不顾。
五、结 语
或许在本文结束时，我们还应当确信这样一个事实，即行政规划的法治建设是一个相关制度彼此关照和磨合的过程——无论从应然还是实然意义上——某个观念或者制度的创新或者引进并不能使法治的实践在瞬间便达到辉煌。历史昭示着我们，无论对一项制度进行怎样的精心雕琢——尽管这样的雕琢并非不重要——但如果相关制度和其不兼容，这精心雕琢的在理论上看似完美的制度则有可能因为缺乏整体协调而大打折扣。当下的行政规划变更中诸多问题的解决都依赖于制度创新者站在更高的层面——即站在法治的高度对行政规划的相关法律制度通过整合进行重构，从而在理想的不能实现和现实的不甘妥协的两难困境中，找到一种使规划变更法律制度的内部能够达到丝丝入扣之和谐统一的最优路径。
* 国家社会科学基金资助项目，《行政规划法律制度研究》，项目号05BFX016。
[1] 陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第239页。
[2] 在2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第九条中强调“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，似乎可以作为佐证。
[3] 在当下中国，或许是为了表示与实行了30多年的“计划经济”进行决裂，政府和学者们似乎更喜欢用“规划”来代替“计划”，并认为“规划”是一种比较长远的、较为全面的发展计划，而“计划”则只表示工作或者行动开始前预先拟订的的步骤和具体内容。相对于“计划”而言，“规划”更具有宏观性、战略性和长远性。不过，在德国和日本更多的是采用了“行政计划”一词，可参见汉斯·J·沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第二卷) ，高家伟 译，商务印书馆2002版，第179－186页。
[4] 正因为如此，现代新制度经济学家抛弃了把人假设为单一的、具有完全理性的、能够全知全能的追求理性和利益的“最大化”“经济人”。他们认为“毫无疑问，人的理性是有限的”。一方面是因为环境是复杂的，在经济活动中，人们面临的是一个复杂的、不确定的、甚至是完全陌生的世界；另一方面是人对环境的计算和认识能力是有限的，人不可能是无所不知的。新制度经济学的教材一般都有这方面的论述。
[5] [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺 译，法律出版社1999年版，第156页。
[6] 而在英美法系国家虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中具有体现信赖保护原则精神的相关规定。比如美国信赖保护原则主要通过规定行政机关之间的相互信任和忠诚限制来实现的。
[7] 高秦伟：《行政计划及其法律规制》，载《理论探索》2003年第5期。
[8] 连玉明主编：《中国城市年度报告2005》，中国时代经济出版社2005年版，第206页。
[9] 值得一提的案例是“任俊杰不服二七广场改建方案而状告郑州市规划局”一案。尽管这个案件并非起因于典型的行政规划变更，但是其对于我们了解和认识当前中国行政规划的确定和变更中民众参与程度，以及民众参与的艰难都有很直观的帮助。关于此案可参看《民间设计者的“广场梦”》，2003年04月03日《南方周末》，也可参见http://www.southcn.com/weekend/commend/200304030006.htm。
[10] 重庆市规划局2005年行政复议工作情况显示：截止11月底，市规划局行政复议案件为29件，较去年全年的18件增加了61%。其中，市局作为复议机关的行政复议案件为26件，被申请人包括主城区分局及区县规划局（建委），其中受理21件，不予受理5件。在受理的21件行政复议案件中，有2件未结案，19件已结案件的复议结果为维持14件，撤销2件，终止审理3件。市局作为被申请人的行政复议案件3件，其中建设部复议1件，复议结果为不予受理；市人民政府复议2件，复议结果为维持1件，申请人撤回复议申请1件。 参见http://www.cqupb.gov.cn/content.aspx?id=2978。
[11] 尽管从当下中国的情况来看，充分听取了公众意见的行政规划可能并不多见，具体的行政规划确定过程中能够遵循的法定程序也不多，但是这并不防碍我们构架合理的，甚至有点严格的行政规划变更程序和制度。其能够提醒我们的是，要进一步重构公正合理的行政规划确定程序和制度。
[12] 李春成：《公共利益的概念建构评析》，载《复旦学报》2003年第1期。
[13] 沈开举：《征收征用与补偿》，法律出版社2006年版，第58页。
[14] 世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社1997年版，第26页。
[15] 宪法的规定无疑也提供了坚实的法律支持，我国宪法规定全国人大的职权之一就是“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。”而《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中也给予了各级人大与此类似的职权。
[16] 应松年：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第217页。
[17] 宋雅芳：《论行政规划确定程序中的参与机制》，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2006年第1期。
[18] 当然，这有赖于一些更基本问题的解决，即对“抽象行政行为”和“具体行政行为”理论的澄清，并尽快把“抽象行政行为”纳入司法审查的范围。
[19] 在今天看来，西方宪法上的征用已不复其本来的含义，“能指”与“所指”间产生了极大的断裂与内在紧张。征用这一概念成了一个似乎无处不用的“万金油”。关于此问题的详细讨论可参见沈开举：《征收、征用与补偿》，法律出版社2006年版，第5页。
文章来源： 法治政府网