从组织和程序上保障调查成果质量

李炜 郑颖

土地调查成果的质量直接关系到土地调查能否为国土资源管理和国民经济宏观调控提供准确的土地基础数据。真实的土地调查数据不仅是国民经济建设和社会发展的重要基础数据，还是实施宏观调控和国土资源管理的根本依据。在调查实施过程中，由于技术和人为等因素影响，一些地方获取的土地调查基础数据与实地不一致。为保证调查数据的准确和调查成果的质量，《土地调查条例》（以下简称《条例》）从组织和程序两个方面对调查成果质量进行控制。

在土地调查的组织实施上，《条例》第二十一条第一款规定，“县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。”规定地方政府主要负责人是调查成果质量的第一责任人，是由土地调查的特殊属性决定的。长期以来，由于受地方保护主义的影响，一些地方在上报土地数据中存在虚报、瞒报现象。《条例》要求在土地调查的组织实施过程中，实行地方政府主要负责人负总责制度，将有效地防止出现地方真实的土地数据被扭曲、被隐匿、被加工的情况发生。《条例》还规定，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门对调查的各个环节实行质量控制，建立土地调查成果质量控制岗位责任制，切实保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者一致。建立调查成果质量控制岗位责任制，进一步从组织实施环节对土地调查的成果质量进行有效的控制。同时，《条例》规定，承担土地调查任务的专业队伍应当通过招投标方式选择，其专业技术人员要经过业务培训并且考核合格，这一规定也为调查成果质量提供了保障。

目前我国正在开展的第二次全国土地调查是一次全面查清全国土地利用状况，掌握真实土地基础数据的重大的国情国力调查。为保证第二次全国土地调查成果质量，2007年11月30日，第二次全国土地调查领导小组办公室制定并下发了《第二次全国土地调查成果检查验收办法》（以下简称《办法》）。《办法》确立了土地调查成果检查验收制度。《办法》规定，对县级调查成果实行自检、预检、验收、核查确认的检查验收制度。检查验收工作由各级土地调查办公室负责。其中，县级土地调查办公室负责自检，市（地）级负责复查，省级负责预检和验收，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室负责核查确认。市（地）级、省级汇总成果，实行自检和上级验收的检查验收制度。为保证检查验收环节的质量，《办法》还规定，各级土地调查办公室为检查验收主体，办公室主任为检查验收的第一责任人，全面负责检查验收工作。

在土地调查的程序上，《条例》确立了调查成果抽查制度和检查验收制度。对调查成果进行抽查和检查验收，也是确保数据真实、准确的有效途径。《条例》第二十二规定，国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门统一组织土地调查成果质量的抽查工作；抽查结果作为评价土地调查成果质量的重要依据。《条例》第二十三规定，土地调查成果实行分阶段、分级检查验收制度；前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。以第二次全国土地调查为例，按照调查工作的要求，需建立调查成果的自检、预检、验收和核查制度。《办法》对检查验收的程序、内容、方法和要求作了明确的规定，并且指出，土地调查成果的自检、抽查可以参照执行。

根据《办法》的规定，第二次全国土地调查的县级调查成果要先由县级土地调查办进行自检，经市（地）级土地调查办组织复查合格后，由省级土地调查办公室组织预检组，对内外业成果进行全面检查，经省级预检合格的成果，方可逐级向省级土地调查办提出验收申请。经省级验收合格的县级调查成果，省级土地调查办将分批向全国土地调查办提出核查确认申请，由全国土地调查办组织对成果进行核查和确认。汇总成果检查验收由市（地）级和省级土地调查办负责对本级汇总成果进行自检，形成自检报告，上一级土地调查办公室对汇总成果进行验收。《办法》还规定，申请市（地）级汇总成果验收的，县级调查成果必须全部通过验收和核查确认；申请省级汇总成果验收的，所有市（地）级汇总成果必须全部通过验收。

调查成果检查验收的内容十分全面，涵盖调查工作的各个部分。以第二次全国土地调查的县级调查成果检查验收为例，其中农村土地调查成果检查包括：成果完整性、总体技术方法、调查底图、数据库成果、地类一致性、原始调查图件及《农村土地调查记录手簿》、权属调查成果、基本农田、图件成果、土地利用现状分类面积汇总表及有关统计表、土地调查报告成果以及外业等检查内容。此外，为确保调查成果的真实准确，除了自检、预检和验收程序外，第二次全国土地调查过程中还将采用高科技手段，利用遥感影像对照各地上报成果进行核查，对疑问地块派人现场核对。