用高素质的调查队伍保证高质量的调查成果

土地调查作为摸清我国土地家底的重大国情国力调查，工作量大、涉及面广、专业技术要求高，是一项复杂的系统工程，对从事土地调查队伍的素质提出了较高的要求。选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍，是土地调查成果质量的重要保障。《土地调查条例》（以下简称《条例》）对调查队伍素质要求有着明确的规定。

首先，《条例》规定在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施；其次，《条例》规定参加招投标承担土地调查任务的单位应当符合一定条件，即具有法人资格、有与土地调查相关的资质和工作业绩、有完备的技术和质量管理制度、有经过培训且考核合格的专业技术人员等；再次，《条例》规定土地调查人员应当恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。

无论是全国土地调查还是土地变更调查，都是一项浩大的工程。工作复杂性和工作量巨大主要表现在以下几方面：在调查的内容上，要调查土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况；为了加强对基本农田的保护管理，《条例》还规定，进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。在调查的工作方式上，要采用实地调查、定界测量、数量计算、绘图造册、建立数据库等多种方式。在调查的技术手段上，要充分运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星地位和网络通讯等先进技术。在工作成果上，要形成数据成果、图件成果、相关文字成果和土地数据库成果。在调查要依据的标准方面，包括《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）、《城镇地籍调查规程》（TD1001-1933）、《集体土地所有权调查技术规定》（国土资发[2001]359）、《土地利用数据库标准》（土地/1016-2007）、《城镇地籍数据库标准》（TD/T1015-2007）以及为每一次土地调查专门制定的操作规程。如此浩大的系统工程，单靠国土资源管理部门或者行政力量难以有效完成，必须依靠各种社会力量。选择什么样的社会队伍承担调查任务，成为能否保障土地调查成果质量的重要措施。《条例》规定招投标制度，这是面向社会选择专业调查队伍的公开、公平和公正的要求，也是保证土地调查工作顺利进行，保障调查结果数据的真实和准确，实现土地调查的目的的要求。土地调查中采用招投标制度公开选择专业队伍承担，符合现代政府公共支出管理的发展趋势，是公共支出必须追求有效性和竞争性的集中体现，也是土地调查工作顺应社会主义市场经济体制的必然要求。

要求参加招投标承担土地调查任务的单位“有与土地调查相关的资质和工作业绩”这一条件，是由承担且要高质量完成土地调查工作任务所决定的。如笔者前面所提到的，土地调查工作是系统性、技术性、政策性、法律性很强的工作，不具备一定的资质和工作经历，是无力完成土地调查工作的。需要指出的是，要求承担土地调查任务的单位具备相关的资质和工作业绩，不是设定新的行政许可。早在1989年，原国家土地管理局就制定了《土地勘测许可证暂行办法》，并于1990年修改为《土地勘测许可证管理办法》正式颁布实施，其中设定了土地勘测资格行政许可，规定“凡承担土地勘测工作的单位，必须申请领取《土地勘测许可证》，方可实施作业”。但随着我国社会主义市场经济体制的建立和行政审批制度的改革，土地勘测行政审批已被取消，2005年国土资源部下发的《关于停止执行部分规范性文件的通知》（国土资发[2005]65号》也明确规定，原国家土地管理局制定的《关于颁布〈土地勘测许可证管理办法〉的通知》（[1990]国土[籍]字第182号）停止执行。要求参加招投标承担土地调查任务的单位“有与土地调查相关的资质和工作业绩”这一条件，是由土地调查工作性质本身决定的，也符合招投标制度的要求。《招投标法》中规定，招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。

土地调查成果数据真实是土地调查的核心内容。能否保证调查达到预期的目的，保证数据结果真实准确，其中决定性因素就是从事土地调查的人员素质。《条例》规定，土地调查人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证。《条例》从职业道德和业务素质两方面对土地调查人员提出具体要求，同时强调要持证上岗，这也是土地调查工作本身需要的。在以往的实践中，一些地方在上报土地数据中存在虚报、瞒报现象，有的地方为了追求数据上的占补平衡而将建设多占用的耕地数量隐藏下来；有的地方存在不少未批先用的违法用地，为了躲避查处和缴纳税费，也一直隐瞒不报。土地调查数据被加工，严重影响着土地管理秩序和国家宏观调控，给经济社会平稳较快发展埋下隐患。所以要求土地调查人员要坚持实事求是的原则，恪守土地调查保证数据真实的职业道德，对篡改、虚报、瞒报土地调查数据坚决抵制，保证土地调查成果的质量。

实现从事土地调查人员的高素质，人员培训至关重要。土地调查工作是系统性、技术性、政策性、法律性，要求土地调查人员精通业务，熟练掌握法律政策，全面了解调查程序，正确运用调查技术手段，精确计算各种数据和绘图造册，保质保量完成土地调查任务。土地调查人员必须接受业务培训，通过对从事土地调查人员的业务培训，使其熟悉有关法律、法规和政策；熟悉土地调查的技术规程和程序，掌握土地调查的技术方法和手段，能够正确处理作业过程中出现的特殊情况。培训方式最好能做到理论和实践相结合，理论学习和实地作业能穿插进行。培训应逐级进行，根据不同的行政区域，采用从上级到下级逐步培训的方式。对于第二次全国土地调查的业务培训，《第二次全国土地调查总体方案》作了明确的安排。在第二次全国土地调查中，国家负责对省级土地调查技术人员的业务培训。省级土地调查领导小组办公室和省级国土资源管理部门负责对市、县土地调查人员以及专业队伍的业务培训，制定培训方案和培训计划，安排培训课程，按照培训教材，培训统一的技术要求、技术方法。

土地调查是一项严肃的工作，在承担土地调查任务专业队伍的选择和调查人员业务培训上，必须依法进行，严格把关，确保选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍，这是确保土地调查成果质量的必要条件。

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